Международно-правовые проблемы борьбы с терроризмом на воздушном транспорте

Бесплатно!

Рассматриваются мотивация и способы совершенствования международного воздушного права в области предупреждения и пресечения террористической деятельности в воздушном пространстве. Устанавливаются международно-правовые основания для применения государствами силы (оружия) против воздушных судов, используемых в террористических целях.

Ключевые слова: суверенное и международное воздушное пространство, акт незаконного вмешательства, терроризм, воздушное судно-нарушитель, «террористическое воздушное судно», применение силы (оружия).

«Терроризм и международный терроризм личностью, обществом, государством и международным сообществом среди угроз и вызовов XXI в. рассматриваются как центральные, покушающиеся равно на общественную, национальную и международную безопасность».[6 с. 564]

Терроризм как идеология насилия и общественно опасное явление имеет многовековую историю. Однако, несмотря на это всеобъемлющего отражения в международных договорах понятие терроризм не нашло. В разрешение этого чрезвычайно важного вопроса остаются пока бесплодными и усилия ООН. Не вдаваясь в природу разногласий между государствами в определении понятия терроризм, попытаемся рассмотреть конкретные деяния, которые могут подпадать под это понятие, и формально признаны мировым сообществом как преступления.

Воздушный терроризм, как и авиационная деятельность сравнительно новое и молодое явление. Многие исследователи относят его появление к концу 20-х годов прошлого столетия. Это подтверждается, в частности, германским законом, принятым в 1922 г., установившим меры наказания тем лицам «которые подвергнут опасности жизнь людей посредством умышленного повреждения, уничтожения или приведения в состояние негодности или ненадежности воздушного аппарата или умышленно создадут помехи движению воздушного аппарата посредством ложных сигналов или иным образом».[4 с. 172]

В конце 50-х начале 60-х годов прошлого столетия участились случаи захвата и угона за границу гражданских воздушных судов. По данным Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в период с 1958 по 1962 г.г. было зафиксировано 19 указанных случаев.[18] Это послужило причиной принятия в 1963 году Конвенции о преступлениях и некоторых других действиях на борту воздушного судна (Токийская конвенция) [19] Эта конвенция включила определение понятия «незаконного захвата гражданского воздушного судна» (ст. XI), однако не квалифицировало такое деяние как преступление. Именно поэтому в 1970 году была принята Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаагская конвенция)[21], признавшая преступлением незаконный захват воздушного судна (ст. 1). Однако сразу после принятия этой конвенции выяснилось, что в отношении воздушных судов, кроме захвата и угона, совершаются и другие противоправные действия (акты диверсии). Это послужило причиной принятия уже в 1971 году Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреальская конвенция) [22]определившей преступлениями действия лиц, угрожающие безопасности воздушного судна в полете (ст. 1).

Кроме признания, преступными указанные выше деяния ст. 7 Гаагской и Монреальской конвенций устанавливают принцип «выдай или накажи» [1 с. 260]. При этом статья 2 Гаагской   конвенции статья 3 Монреальской конвенции требуют от государств применять в отношении таких преступлений суровые меры наказания.

В последствии в связи с террористическими актами на токийский порт Нарита, а также на аэропорты Рима и Вены в 1985 году, мировым сообществом был принят Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию [23], дополняющий Монреальскую конвенцию 1971 г. Мы не будем останавливаться на рассмотрении этого документа, поскольку он не имеет непосредственного отношения к «воздушному терроризму».

Новый (современный) этап контртеррористической деятельности государств начался накануне третьего тысячелетия. 8 сентября 2000 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию тысячелетия [14], в которой «значительное внимание уделяется необходимости выработать согласование действия по предупреждению и борьбе с терроризмом».[6 с. 565]

Террористические акты 11 сентября 2001 года открыли новую страницу в «книге мировых злодеяний» – использование гражданских пассажирских воздушных судов в качестве оружия для уничтожения людей и объектов. Эти события наглядно продемонстрировали абсолютную неготовность мирового сообщества предвидеть и своевременно предотвращать такие бесчеловечные акции. Изощренность мышления, жестокость и полное отсутствие каких-либо нравственных принципов у террористов дают основания полагать, что они способны изобрести новые способы доставки смертельных веществ и устройств, в том числе с помощью авиационных и ракетных технических средств. Не случайно Президент Совета ИКАО доктор А. Катайт, выступая в январе 2006 г. на Министерской конференции по транспортной безопасности отмечал: «требует дальнейшего изучения потенциальная угроза сокрушительных атак с применением бактериологических, химических и даже ядерных веществ, а также электронных или компьютерных атак на сети управления воздушным движением или воздушные суда. [8 с. 39] В соответствии с опросом, проведенным ИКАО, 92,5% государств-членов ИКАО высказались в поддержку разработки и принятия нового международного договора, касающегося указанных выше угроз авиационной безопасности.[8 с. 39-40]

Это послужило основанием для разработки по эгидой ИКАО проектов новых международных договоров и представления их на рассмотрение Международной конференции по воздушному праву (Дипломатическая конференция по авиационной безопасности), которая состоялась в Пекине (КНР) в период с 30 августа по 10 сентября 2010 г. В результате 10 сентября 2010 г были приняты: Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Пекинский протокол)[10] и Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации (Пекинская конвенция).[9]

Эти Протокол и Конвенция криминализировали значительное количество деяний, угрожающих безопасности гражданской авиации и одновременно реализовали позицию ИКАО, высказанную А.Катайтом о том, что «суровое наказание должно постигнуть тех, кто организует, подстрекает, спонсирует или финансирует такие террористические акты и дает пристанище террористам».[8 с. 39-40]

Для целей рассматриваемой темы нас особенно интересуют положения пункта 1 статьи 1 Пекинской конвенции устанавливающие, что «любое лицо совершает преступление, если это лицо незаконно и преднамеренно:

f) использует воздушное судно, находящееся в эксплуатации, с целью причинить смерть, серьезное увечье или значительный ущерб имуществу или окружающей среде; или

g) высвобождает и выбрасывает с борта воздушного судна, находящегося в эксплуатации, любого оружия БХЯ (биологическое, химическое, ядерное) или взрывчатые, радиоактивные, или аналогичные вещества таким способом, который причиняет или может причинить смерть, серьезное телесное повреждение или значительный ущерб имуществу или окружающей среде; или

h) использует против воздушного судна или на борту воздушного судна, находящегося в эксплуатации, любое оружие БХЯ или взрывчатые, радиоактивные, или аналогичные вещества таким способом, который причиняет или может причинить смерть, серьезное телесное повреждение или значительный ущерб имуществу» или окружающей среде».

Таким образом, мировое сообщество без сомнения признает возможность совершения подобных террористических актов, конкретные последствия которых даже трудно представить. Самые приблизительные расчеты покажут, что в результате указанных актов могут погибнуть от десятков до сотен тысяч человек. В связи с этим опять уместно вспомнить выступление А.Катайта, который говорил, что «юридические конвенции против нападения на гражданскую авиацию террористов-смертников не будут эффективными в отношении самих самоубийц».[8 с. 39-40] Поддерживая эту мысль А.Катайта представляется возможным продолжить, что эти конвенции также будут мало эффективны после совершения указанных террористических актов для тех кто в результате этих актов погибнет или будет покалечен, а наказание виновных – слабым утешением для их родных и близких. Нельзя также не учитывать размеры возможных экологических катастроф, которые неизбежно возникнут в результате таких террористически актов.

Проведенный анализ универсальных международных договоров наглядно свидетельствует, что все они устанавливают порядок деятельности государств, направленных в основном на строгое наказание лиц, совершивших или пытавшихся совершить террористический или иной противоправный акт. Иными словами рассматриваемые конвенции начинают действовать после совершения преступления или попытки его совершить. Единственный универсальный договор в рассматриваемой области, имеющий превентивный характер, это Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ, принятая в Монреале 1 марта 1991 г. [24] и вступившая в силу 18 ноября 2007 г. Эта Конвенция обязывает государства принимать меры по запрещению и предотвращению несанкционированного изготовления, экспорта и импорта немаркированных пластических взрывчатых веществ, а также уничтожению всех запасов таких веществ, если они имеются.

В то же время не существует международно-правовых норм, устанавливающих основания для применения государствами силы (оружия) в отношении воздушных судов, используемых, в частности, для совершения террористических актов, а также регламентирующих процедуры, которыми должны руководствоваться государства в целях предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых по средствам воздушных судов или иных летательных аппаратов. Тем не менее, вопрос международно-правовой регламентации борьбы с воздушным терроризмом посредствам применения силы (оружия) постоянно является предметом научных исследований. Правомерному и адекватному применению силы (в том числе оружия) в целях борьбы с глобальными угрозами и вызовами мировому сообществу, к которым безусловно относится воздушный терроризм, в последние годы посвящены работы ведущих российских ученых-правоведов Ю.Н. Малеева [5 с. 31-47], Г.М.Мелкова [7], Б.Р. Тузмухамедова [15] и др., мнение которых сходится в одном – необходимо установить международно-правовые основания и процедуры для противодействия этим угрозам и вызовам. М.Л. Хабачиров, например, предлагает разработать для борьбы с террористическими угрозами «международные стандарты чрезвычайного «законодательства»». [16 с. 32-35]

Однако не только воздушный терроризм, но и другие противоправные действия в суверенном воздушном пространстве могут потребовать от государств применять принудительные меры в отношении воздушных судов-нарушителей.

Эти меры должны быть строго дифференцированы в соответствии с характерными признаками:

  • принадлежность воздушного судна к виду авиации (государственное или гражданское);
  • технические характеристики воздушного судна (управляемое или неуправляемое, пилотируемое или беспилотное);
  • степень угрозы безопасности аэронавигации или угрозы совершения террористического акта.

От такой дифференциации будут зависеть соразмерность и адекватность применяемых мер.

Прекращение (пресечение) нарушения воздушным судном режима воздушного пространства, национальных и международных правовых норм, путем применения оружия и боевой техники возможно только в отношении воздушных судов (с любым правовым статусом) преднамеренно (т.е. с умыслом) совершающих нарушение и, действие которых угрожает безопасности государства, мировому правопорядку, жизни и здоровью людей.

В отношении государственных, прежде всего, военных воздушных судов должна действовать достаточно упрощенная (по сравнению с гражданскими воздушными судами) процедура применения принудительных мер, которая может различаться в зависимости от типа воздушного судна (боевое или транспортное; управляемое или неуправляемое; пилотируемое или беспилотное) и от степени угрозы, возникающей вследствие совершенного или совершаемого им нарушения.

Напротив, в отношении гражданских воздушных судов должна действовать сложная и тщательно детализированная принудительная процедура, особенно процедура применения оружия и боевой техники против гражданских пассажирских воздушных судов в полете.

Преднамеренность нарушения и противоправность действий устанавливается фактом не выполнения  распоряжений контролирующих органов (органов управления воздушным движением (УВД) и органов противоздушной обороны (ПВО) о прекращении нарушения, в том числе, о посадке на указанный аэродром. Еще в 1988 году Ю.Н.Малеев, рассматривая этот вопрос, утверждал: «В случае непреднамеренности нарушения воздушное судно само крайне заинтересовано во «внешнем контакте», активно его ищет и готово подчиниться любой подаваемой команде. Только воздушное судно, экипаж которого выполняет разведывательное задание или совершает иное противоправное деяние, заинтересовано в избежание указанного контакта».[2 с. 126-127]

Последним фактом, свидетельствующим о преднамеренности нарушения, является игнорирование экипажем предупредительного огня трассирующими снарядами с самолета (вертолета) – перехватчика по курсу полета воздушного судна – нарушителя. При отсутствии достоверной информации от источников на земле (граждан, организаций и т.п.) «поведение воздушного судна – нарушителя – вот единственный критерий отношения к нему со стороны компетентных органов иностранного (и своего – А.Т.) государства». [2 с. 127] Однако определение явной преднамеренности нарушения, еще не должно являться основанием для применения оружия и боевой техники против воздушного судна – нарушителя. Важнейшим условием применения указанных чрезвычайных мер является возможность наступления или наступление, в результате противоправных действий воздушного судна – нарушителя последствий, связанных с причинением значительного вреда. Иными словами уничтожение воздушного судна – нарушителя возможно только тогда, когда существует реальная (а не мнимая) угроза гибели людей или наступления экологической катастрофы. При этом вред, причиненный в результате уничтожения воздушного судна, должен быть менее значительным, чем вред предотвращенный.

Анализ положений Пекинской конвенции, касающихся высвобождения или выбрасывания с борта воздушного судна, находящегося в полете, любого оружия БХЯ или взрывчатых, радиоактивных, или аналогичных веществ (под. g) п.1 ст. 1), с большой достоверностью указывает на то, что такие террористические акты с технической точки зрения невозможно совершить с воздушного судна коммерческой авиации. Это возможно осуществить только с использованием специально оборудованного для этих целей гражданского воздушного судна, формально относящегося, скорее всего, к деловой или любительской авиации. Именно такие воздушные суда можно определить как «террористические воздушные суда». Такое обстоятельство заставляет насторожиться и задуматься, особенно в связи с тенденцией либерализации разрешительно-уведомительного порядка использования воздушного пространства Российской Федерации. В нашей стране практически не решен вопрос государственного контроля за обеспечением безопасности (security) в авиации общего назначения.

Фактически, признавая возможность совершения новых, ранее неизвестных актов воздушного терроризма (этому свидетельствуют указанные выше положения Пекинской конвенции) мировое сообщество не предлагает никаких универсальных международно-правовых механизмов предупреждения, а главное пресечения (посредствам применения оружия) подобных преступлений.

Для того, чтобы предложить способы и меры борьбы с воздушным терроризмом, необходимо проанализировать действующие международно-правовые акты и российское законодательство в рассматриваемой области.

Принятая в 1985 году и вступившая в силу в 1998 году поправка 3 bis [25][1] к Конвенции о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 г.) [26] обязывает государства «воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия против («refrain from resorting to the use of wepons… анг.) гражданских воздушных судов (п.а)) «если оно совершает полет в его суверенном воздушном пространстве без разрешения или если имеются разумные основания полагать, что оно используется в каких-либо целях, несовместимых с целями настоящей Конвенции» (п. b)) (имеется в виду Чикагская конвенция 1944 г.).

Кроме того, статья 3 bis обязывает государство принимать «надлежащие меры для запрещения преднамеренного (подчеркнуто – А.Т.) использования любых гражданских воздушных судов» (п. d)…«в каких-либо целях несовместимых с целями настоящей Конвенции». Из содержания статьи 3 bis следует, что она устанавливает лишь ограничение, а не запрет на применение оружия против гражданских воздушных судов. Кроме того, п. а) этой статьи определяет, что ее «положение (о воздержании применения оружия) не истолковывается как изменяющее каким-либо образом права и обязанности государств, изложенные в Уставе Организации Объединенных Наций» (имеются в виду, предусмотренные ст. 51 Устава ООН, неотъемлемые права государств на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение).

Преступные действия, указанные в п. 1 статьи 1 Пекинской конвенции 2010 г., совершаемые посредствам гражданских воздушных судов (использование воздушного судна с целью причинить смерть; «выбрасывание с борта воздушного судна оружия БХЯ или взрывчатых, радиоактивных или аналогичных веществ» (подчеркнуто- А.Т.) не могут расцениваться иначе как вооруженное нападение и в связи с этим положения ст. 3 bis в отношении таких воздушных судов применяться не могут.

Еще до принятия Пекинской конвенции, в Российской Федерации был принят Федеральный закон «О противодействии терроризму» [17], статья 7 которого предусматривает возможность применения оружия и боевой техники в отношении любого воздушного судна (гражданского, государственного или экспериментального),[2] используемого для террористического акта или захваченного воздушного судна (имеется в виду, вероятно, воздушное судно, захваченное в целях совершения террористического акта А.Т.).

Несомненно, что трагические события 11 сентября 2001 г. в США подстегнули государства к более активным действиям в области международного правотворчества.

Наиболее примечательным событием в этой области было принятие 28 мая 2002 года в Риме Декларации Глав Государств и Правительств Российской Федерации и Государств-Членов НАТО (Римская декларация 2002 г.)[13], которая в частности, предусматривает активизацию сотрудничества в борьбе против терроризма, включающего «оценки угроз терроризма для безопасности евроатлантическом регионе, сфокусированные на конкретных угрозах, например, вооруженным силам России и НАТО, гражданской авиации или объектам инфраструктуры, имеющим критически важное значение». В развитие этих положений Декларации в 2003 г. была принята Программа Россия – НАТО «Инициатива сотрудничества в воздушном пространстве»[12],  которая предусматривает организацию системы информационного обмена, обеспечивающей раннее обнаружение воздушных судов, подозреваемых в использовании их как оружие террора и координацию действий по предотвращению террористического акта. На Дальнем Востоке начиная с 1985 года действует Меморандум и соглашение между СССР (теперь РФ), США и Японией относительно обеспечения безопасности полетов в северной части Тихого океана (не публиковались), предусматривающие обмен информацией, в том числе, касающейся захвата воздушных судов, с возможным последующим их использованием в террористических целях.

Как уже ранее отмечалось, противоправные намерения воздушного судна можно определить его реакцией (или отсутствием реакции) на команды контролирующих государственных органов, в том числе на команды, подаваемые ему воздушным судном-перехватчиком. Для этих целей и для обеспечения безопасности при перехвате с 1975 г. действуют стандарты ИКАО, опубликованные в Приложении 2 (Правила перехвата)[11] к Чикагской конвенции 1944 г. Анализ российского  и иностранного воздушного законодательства показывает, что практически во всех государствах, имеющих авиационные средства для перехвата, применяются указанные стандарты ИКАО на протяжении более 35 лет и поэтому они уже приобрели обычно-правовой статус.

Следует, однако, отметить, что положения Программы Россия – НАТО 2002 г., даже если она будет оформлена как международный договор, и нормы соглашений между СССР (Россией), США и Японией 1985 г. имеют, тем не менее, региональный и не универсальный статус. Следует признать, что мировое сообщество все же не адекватно реагируют на явно прогрессирующую террористическую деятельность, не установив до настоящего времени основания и порядок применения силы (оружия и боевой техники) против воздушных судов совершающих, совершивших или явно способных совершить террористический акт, как на суверенной территории, так и за ее пределами.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о необходимости принятия международно-правовых норм, устанавливающих единообразный порядок действий государств, направленных на предотвращение и пресечение террористических актов, как в суверенном, так и международном воздушном пространстве. Эти нормы, в частности, должны определять, что оружие и боевая техника применяются против воздушных судов в полете, не выполняющих распоряжение контролирующих органов о посадке, в случаях, когда имеются разумные основания полагать, что это воздушное судно преднамеренно нарушает режим воздушного пространства с целью совершения террористического акта, в результате которого может быть причинен ущерб безопасности государства или существует явная угроза жизни и здоровью третьих лиц, а прекращение нарушения невозможно осуществить другими средствами, в том числе ведением предупредительного огня. В случае, когда на борту воздушного судна находятся пассажиры или иные лица непричастные к совершению противоправных действий с использованием этого воздушного судна оружие и боевая техника могут применяться, если существует явная угроза причинения вреда жизни людей, не находящихся на борту такого воздушного судна или опасность наступления экологической катастрофы, ущерб от которых будет значительно превышать вред, который может возникнуть в результате уничтожения террористического воздушного судна.

Только «прочные юридические рамки позволяют гарантировать, что террористы никогда не будут иметь безопасного неба… для совершения террористических актов».[3 с. 24-25]

Литература

1.  Бордунов В.Д. Международное воздушное право. – М: НОУ ВКШ Авиабизнес, 2007.

2.  Бордунов В.Д., Котов А.И., Малеев Ю.Н. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов. – М. «Наука», 1988.

3.  Лабордэ Ж.П.,Тресо А. Сотрудничество – важный аспект эффективной борьбы с терроризмом// Журнал ИКАО. – 2006. – № 1 – с. 24-25

4.  Люблинский П.И. Преступления в области воздушного пространства. В кн.: Вопросы воздушного пространства. М., 1930, вып. 2.

5.  Малеев Ю.Н. Реабилитация адекватного и пропорционального применения силы// Московский журнал международного права, 2004. – № 3

6.  Международное право. Под. ред. А.А.Коваленко, С.В.Черниченко. – М.., 2008.

7.  Мелков Г.М. Гуманитарное вмешательство: Международно-правовые аспекты. – в кн. Российский ежегодник международного права, 2000 г. Специальный выпуск. – СПб.: Россия-Нева, 2000.

8.  Министерская конференция по транспортной безопасности// Журнал ИКАО. – 2006. – № 1

9.  Пекинская конвенция

10.    Пекинский протокол

11.    Приложение 2 к Чикагской конвенции 1944 г.

12.    Программа Россия-НАТО «Инициатива сотрудничества в воздушном пространстве» (не публиковалась)

13.    Римская декларация 2002 г.

14.    Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН  A/RES 155/2., 8 сентября 2000 г.

15.    Тузмухамедов Б.Р. Упреждение силой// Независимая газета, 2005, 24 июня.

16.    Хабачиров М.Л. О формировании международного чрезвычайного права как новой отрасли международного права// Журнал Международное право. International law.praxis, 2 (42) 2010.

17.    Федеральный закон от 6 марта 3006 г. № 35-ФЗ

18.    Doc. ICAO UI – WP/107

19.    Doc. ICAO 7615

20.    Doc. ICAO 8665

21.    Doc. ICAO 8920

22.    Doc. ICAO 8966

23.    Doc. ICAO 9518

24.    Doc. ICAO 9571

25.    Doc. ICAO 7300/9

26.    Doc. ICAO 9436

[1] Протокол, касающийся изменения Чикагской конвенции 1944 г. [ст. 3 bis] был подписан 10 мая 1984 г. на 25 (чрезвычайной) сессии Ассамблеи ИКАО в связи с уничтожением 1 сентября 1983 г. советским истребителем Су-15 южнокорейского пассажирского самолета Б-747 в районе острова Сахалин. Протокол ратифицирован 140 государствами.

[2] Классификация воздушных судов установлена с. 33 Воздушного кодекса РФ, ФЗ от 4 декабря 1997 г. № 331-ФЗ)

Детали:

Тип работы: Статья на конференцию

Предмет: Право

Год написания: 2011

Добавить комментарий

Ваш email не будет показан.

Получать новые комментарии по электронной почте. Вы можете подписаться без комментирования.